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Compliance nas empresas estatais

Mariana Avelar

Dentro da recente preocupação com a integridade corporativa, que vem movimentando empresas e gestores em prol da adoção de medidas de compliance, o Estatuto da Empresa Estatal (Lei nº 13.303/16) se ocupou com vagar da previsão de um regime de integridade e governança para essas empresas.

Boas práticas de governança  (e seus pilares, como o compliance) são fundamentais para prevenir ou reduzir os efeitos danosos de disfunções e conflitos societários normalmente conhecidos como “problema de agência” e “novo problema de agência”[1], cujos efeitos podem ser potencializados no caso das empresas estatais, seja pelo risco de intervenção política nessas entidades, seja pela complexidade da definição dos objetivos dessas organizações, que não se restringem ao alcance de lucro e nem mesmo a mera longevidade da atividade empresarial. Isso porque a função social que justifica a atuação das estatais correlaciona-se com o relevante interesse público ou com a temática de segurança nacional que justificou sua criação.

A seguir, apresentamos alguns dos principais pontos normativos que devem guiar a implementação do compliance nas empresas estatais.

Compliance obrigatório (?)

O próprio Estatuto das Estatais diferenciou a incidência de seu regramento conforme o porte das empresas. Para as estatais que possuam, em conjunto com suas respectivas subsidiárias, receita operacional bruta superior a R$ 90 milhões auferida no exercício anterior (as chamadas estatais de grande porte), a adoção de programa de integridade nos moldes legais é obrigatória (art.9º)[2]

Nas empresas com receita inferior a esse patamar, o perfil dos programas de integridade dependerá de algumas variáveis, uma vez que a legislação permite a edição de regulamento com regras societárias, de governança e de integridade mais flexíveis para estatais de pequeno e médio porte.

De toda forma, ainda que exista regulamento apartado para estatais de pequeno e médio porte, algumas regras legais de governança, controle e transparência aplicam-se a todas as estatais, de forma irrestrita. Por força do já mencionado art. 1º, § 1º, as estatais de todos os portes deverão observar regras de governança corporativa, de transparência, estruturas, práticas de gestão de riscos e de controle interno, composição da administração previstas nos artigos 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 11, 12 e 27 da Lei nº 13.303/2016.

O descumprimento reiterado de regras de governança por empresas estatais tem sido objeto de fiscalização por parte do Tribunal de Contas da União. Em relatório de levantamento da atuação da Companhia Docas do Rio Grande do Norte (CODERN), a Corte de Contas apontou que

Com exceção da Comissão de Ética, com base nas informações fornecidas sobre a estrutura de governança da Companhia (peça 80) , além de não constarem do organograma da Codern, os mencionados órgãos/áreas ainda não haviam sido efetivamente criados, o que demanda acompanhamento por parte do TCU quando da análise das próximas contas da Companhia, visto que o prazo de adaptação às regras da Lei 13.303/2016 pelas estatais, previsto em seu art. 91, encerrou-se ao final de junho/2018. (…)As análises empreendidas pela equipe de fiscalização concluíram pela existência de diversos problemas estruturais afetos à governança e à direção da Codern, os quais comprometem severamente a geração de receitas da empresa. Com isso, a companhia incorre em círculo vicioso que tende à elevação de prejuízos, à insuficiência de recursos para busca de melhorias, contratação de pessoal e modificação de procedimentos, o que acaba comprometendo ainda mais as receitas.

O quadro é agravado pela competição existente com portos próximos que gozam de melhor estrutura e administração, como Pecém, no Ceará, e Suape, em Pernambuco, bem como a preferência e necessidade do mercado de navegação por estruturas portuárias mais eficientes e amplas, que permitam a movimentação de navios maiores de forma mais expedita – o que certamente não é o cenário oferecido pelos Portos de Natal e Areia Branca[3].

Diante disso, inegável que o cumprimento dessas obrigações de governança, controle e transparência contidas nos dispositivos em questão pressupõe, em maior ou menor medida, a adoção de medidas de integridade.

Conteúdo dos programas de integridade na Lei nº 13.303/16

O Estatuto das Estatais, em especial seu art. 9º, estabelece: (i) a necessidade de implementação de práticas de gestão de riscos e controle interno, a abranger a ação dos administradores e empregados na implementação de tais práticas de forma cotidiana, (ii) a implementação de área responsável pela verificação de cumprimento de obrigações e de gestão de riscos, bem como (iii) a existência de auditoria interna e de Comitê de Auditoria Estatutário.

Dentre as práticas de integridade previstas, está a elaboração e divulgação de Código de Conduta e Integridade. O documento deverá estruturar as instâncias internas responsáveis por sua atualização e aplicação, prever orientações de prevenção ao conflito de interesses e vedação de atos de corrupção e fraude, dentre outras medidas.

Para efetividade do Código de Conduta e Integridade, o Estatuto das Estatais determina a implementação de canal de denúncias com respectiva proteção do denunciante, previsão de treinamento aos empregados e administradores em periodicidade mínima anual e o estabelecimento de sanções para o descumprimento de suas disposições.

Ainda, de acordo com o Estatuto das Estatais, a área responsável por acompanhar o cumprimento de obrigações/compliance deverá ser liderada por diretor estatutário e se reportar diretamente ao diretor presidente da empresa. A autonomia da área de compliance deve ser garantida, permitindo-se inclusive que este setor se reporte diretamente ao Conselho de Administração nas situações de omissão do diretor presidente ou de suspeita do seu envolvimento em alguma irregularidade a ser apurada.

Programas de integridade nas estatais sob a ótica do combate à corrupção

Além das disposições do Estatuto das Estatais – e da futura regulamentação mencionada na referida lei – é possível aplicar de forma complementar, as disposições de compliance presentes na legislação de combate a corrupção, em especial a Lei nº 12.846/13, no Decreto Regulamentador nº 8.420/15 e na Portaria nº 909/2015 da Controladoria Geral da União, instrumentos que preveem critérios de implementação e avaliação da efetividade de programas de integridade (compliance anticorrupção).

Destaca-se que a própria Controladoria Geral da União já havia editado cartilha orientando a aplicação dessas disposições para estatais, bem como implementado programa piloto de avaliação das políticas de integridade dessas empresas.

Na primeira rodada das auditorias realizadas pela CGU foram avaliadas quatro estatais (Banco do Nordeste, Correios, Eletronorte e Furnas). A metodologia utilizada abordava diversos aspectos dos programas de integridade, como por exemplo: comprometimento da alta direção com o tema; canais de denúncia; códigos de ética aplicáveis a todos os empregados e administradores; registros contábeis que assegurem a confiabilidade dos relatórios e demonstrações financeiras; aplicação de medidas disciplinares em caso de violação do programa de integridade; entre outros.

Em análise mais recente, referente ao Programa de Integridade da Infraero, a CGU apontou que o programa necessidade de aprimoramento, sobretudo no que tange sua efetividade:

Quanto à efetividade, não foi possível atestá-la plenamente com relação ao funcionamento de todos os aspectos analisados, uma vez que foram encontradas as seguintes lacunas: i) falta de exemplo do ex-presidente com relação à utilização de recursos públicos para realização de viagens de cunho pessoal; ii) baixo alcance das ações de conscientização sobre o conteúdo do Código de Conduta e Integridade; iii) insegurança dos colaboradores da Infraero com relação à utilização do canal de denúncias da empresa; iv) somente 35,17% dos colaboradores da Infraero informou já haver visto manifestações da empresa incentivando a realização de denúncias e acreditar que a Direção espera e deseja que estes casos sejam denunciados por aqueles que deles tomem conhecimento; e v) apenas 41,35% dos colaboradores acredita que há bons resultados na apuração dos fatos denunciados[4].

As constatações demonstram a necessidade de elaboração de programas de compliance aderentes à realidade da estatal, evitando-se os chamados programas de “prateleira”.

De outro lado, além das normas nacionais, não se pode olvidar a incidência de normas estrangeiras de compliance para algumas empresas estatais com atuação internacional. Destaca-se que algumas das maiores estatais brasileiras encontram-se atualmente sob investigação por descumprimento da legislação estadunidense de combate à corrupção estrangeira, o chamado Foreign Corrupt Practices Act (FCPA).

Nesse complexo mosaico de obrigações e recente inovação legislativa, a implantação ou adaptação dos programas de integridade das empresas estatais é medida de grande urgência, essencial ao funcionamento e à legitimação da atuação dessas empresas.


[1] Conforme destacam Rafael Issa e Diego Tafur, o problema de agência trata de potenciais conflitos entre  gestores e administradores da empresa (chamados de agentes) e seus proprietários/acionistas (principais). Já o novo problema de agência aborda circunstâncias de conflito entre acionistas minoritários e majoritários , que no caso das estatais são necessariamente um ente ou entidade da Administração Pública. ISSA, Rafael Hamze. TAFUR, Diego Jacome Valois. Governança Corporativa nas Estatais. In CARVALHO, André Castro et al. Manual de Compliance.2.ed. Rio de JANEIRO: Forense, 2020,p. 730-731.

[2] Como ressalta Bragagnoli, “embora a Lei Anticorrupção e seu Decreto tenham inserido no arcabouço jurídico pátrio os parâmetros de um programa de integridade, seu atendimento configurava meramente como atenuante em uma eventual imposição de multa decorrente de ação fraudulenta, possuindo menos característica de controle e mais natureza jurídica de causa de diminuição de pena, ao passo que a Lei das Estatais elevou o compliance ao nível de controle interno essencial, verificado não após a realização dos eventos danosos, mas a priori da prática de todo e qualquer ato, administrativo ou de gestão”. BRAGNOLI, Renila Lacerda. Lei nº 13.303/2016: reflexões pontuais sobre a lei das estatais [livro eletrônico]. Curitiba: Editora JML, 2019.

[3] Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2008/2019. Sessão: 8/08/2019 . Relator: Bruno Dantas

[4]  CGU. Relatório de Avaliação da Integridade em Empresas Estatais nº 201801606

Disponível em: file:///C:/Users/Mariana/OneDrive/Doc%C3%AAncia/Estatais/Bibliografia/RELATORIO%20cgu%202019.pdf. Acesso em 25 de janeiro de 2021.

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