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PACTO FEDERATIVO EM CRISE – UMA ANÁLISE NA VISÃO DOS MUNICÍPIOS DA SEGURANÇA JURÍDICA E DA DIGNIDADE HUMANA

Luciano Marlon Ribas Machado[1]

RESUMO

O estudo analisa o pacto federativo, suas transformações e a necessidade de segurança jurídica para a estabilização da federação. Aborda a segurança jurídica e a dignidade da pessoa humana concretizadas em uma realidade municipal no momento de crise do pacto federativo, onde verificamos o esfacelamento dos Municípios que gradativamente possuem menos recursos financeiros para executar as políticas públicas e dar uma condição mínima de vida para seus habitantes, respeitando e concretizando o interesse público primário. Tem como objetivo demonstrar que não é mais viável ao Município suportar imposições fixadas pela União e Congresso Nacional sem que seja atribuída a competência tributária, criando um sistema adequado de redistribuição fiscal.

Palavras-chaves: Federalismo; segurança jurídica; dignidade humana; Município.

  1. INTRODUÇÃO

No atual pacto federativo em que se percebe uma tentativa de ampliação dos poderes da União e redução das competências dos Estados e Municípios, identificamos uma crise no federalismo brasileiro quando a União tenta invadir a competência constitucional dos demais entes federados.

No âmbito municipal gradativamente temos percebido uma ingerência da União em assuntos locais. Os municípios têm uma sobrecarga de serviços públicos que devem prestar pelo aumento natural de sua população ou por alterações constitucionais promovidas pelo Congresso Nacional que impõe a obrigação material aos entes municipais, mas não repassa o recurso financeiro condizente com a nova atribuição o que desequilibra o pacto federativo insculpido na Constituição Federal de 1988, gera uma insegurança jurídica e afeta o indivíduo em sua dignidade ao não ter o serviço à disposição ou prestado de forma deficitária.

Em lúcida análise, o doutrinador Marcos José Mendes explica

Outra manifestação clara das consequências do conflito distributivo sobre as relações federativas são o que, em inglês, chama-se de “unfunded mandates”: o legislador federal cria uma obrigação de ação ou gasto para os estados ou municípios sem, contudo, lhes fornecer os recursos necessários para cumprir a nova lei. Há abundantes exemplos de legislação recentemente aprovada no Congresso com essas características. Por exemplo, o piso nacional para a remuneração do magistério, a absorção dos agentes comunitários de saúde como servidores públicos com plenos direitos e as obrigações decorrentes da nova legislação de coleta e tratamento de lixo.”[2]

A realização de uma política pública e a prestação de serviços públicos demandam recursos financeiros significativos e as duas formas de um município ter essa disponibilidade financeira é através de uma cobrança efetiva dos tributos ou através de transferências financeiras de outros entes. Se nem a cobrança de tributos se efetiva da forma esperada ou se a transferência da União ou do Estado não é realizada, o município precisa encontrar uma forma alternativa para cumprir sua competência constitucional e manter o equilíbrio federativo.

Nesse cenário de falta de recursos públicos ganha destaque o instituto da segurança jurídica como direito fundamental estabilizador da federação[3] e reconhecedor do princípio da dignidade da pessoa humana.

  • PACTO FEDERATIVO EM CRISE PELA FALTA DE SEGURANÇA JURÍDICA AOS MUNICÍPIOS – AUMENTO DE ATRIBUIÇÕES ADMINISTRATIVAS  

O novo pacto federativo instituído pela Constituição Federal em 1988 foi “resultado de um processo constituinte repleto de expectativas de grupos e movimentos sociais por maior participação e por espaço no financiamento público”[4] e tentou descentralizar o sistema tributário e atribuir mais autonomia financeira aos Estados e Municípios com a determinação de “competências e a partilha tributária entre os entes federativos”[5], pois desde as Constituições de 1967 e 1969 e CTN de 1966 havia a centralização federal do poder político e financeiro, o que afetava frontalmente o federalismo e suas instituições. Isto não significou, todavia, a eliminação do poder dos governadores e prefeitos, mas trazia uma insegurança jurídica aos administradores que ficavam à mercê de deliberações do poder central, por mais que isso pudesse impactar negativamente a adoção de políticas públicas pelos gestores. Nesse sentido, “a própria federação saiu mais fortalecida, pois uma efetiva autonomia política das unidades subnacionais frente à União depende, fortemente, da autonomia financeira das mesmas”.[6]

A professora Celina Souza esclarece essa transição entre a nova Constituição e o modelo adotado antes de 1988

A Constituição de 1988 conservou certas características das constituições anteriores, tais como (a) a tendência à constitucionalização de muitas questões, mantida nas emendas constitucionais aprovadas posteriormente; (b) o fortalecimento dos governos locais vis-à-vis os estados; (c) a tendência à adoção de regras uniformes para as esferas subnacionais, em especial as instâncias estaduais, dificultando a adoção de políticas próximas de suas prioridades, e (d) a impossibilidade de avançar em políticas voltadas para a diminuição dos desequilíbrios regionais, apesar da existência de mecanismos constitucionais que ou não foram operacionalizados ou são insuficientes para uma efetiva política de equalização social.[7]

 Entretanto, esse federalismo cooperativo que deveria vigorar no Brasil tem sido sistematicamente sabotado pela União – que já detém o maior leque de competências na Constituição – ao estabelecer as políticas públicas federais em conjunto com o Congresso Nacional e chanceladas pelo Poder Judiciário, impondo aos Estados e Municípios a sua concretização.

O avanço da União sobre as competências dos demais entes estatais e consequente crise do pacto federativo é identificado a partir das reformas constitucionais e legislativas iniciadas nos anos 1990, o que modificou a descentralização de poder para uma nova centralização na União, com o enfraquecimento dos Estados, Municípios e Distrito Federal.

Em brilhante pesquisa, os autores Marco Aurélio Marrafon e Leonam Baesso da Silva Liziero[8] identificaram que a) a emenda constitucional n. 3/1993, que incluiu o §4o ao art. 167 da CF/88 que permitiu à União reter créditos de impostos estaduais e municipais para pagamento de dívidas, o que sufoca financeiramente o Estado ou Município e incrementou a receita da União quando for credora dos demais entes federativos; b) a criação do PROES – programa de incentivo à redução do setor público estadual na atividade bancária – basicamente visou a extinção dos bancos estaduais, ao argumento que os governadores ao emitirem moeda através desses bancos pressionavam a inflação, mas a verdadeira razão é que o banco estadual não estava nas mãos do Presidente da República; c) a emenda constitucional n. 10/1996 que implementou o Fundo de Estabilização Fiscal para sanear a Fazenda Nacional e estabilizar a economia, vinculando 20% da receita federal para saúde, educação e benefícios previdenciários, o que reduzir sensivelmente o repasse de recursos para Estados e Municípios; d) a lei Kandir, que desonerou de ICMS diversos produtos e serviços destinados à exportação, prejudicando o imposto de maior arrecadação do Estado e consequente repasse aos Municípios; e) criação do programa de apoio à reestruturação e ao ajuste fiscal aos Estados, obrigando estes a aderirem a renegociações de suas dívidas com cláusulas extremamente desvantajosas[9]; e f) a aprovação pelo Congresso Nacional da lei complementar n. 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – limitando o uso das receitas dos Estados e Municípios e diminuindo o seu poder decisório, por exemplo, a proibição do ente federado em ultrapassar determinado limite de sua receita corrente líquida com o pagamento de pessoal.

Percebe-se que todas as medidas adotadas pela União descaracterizaram o pacto federativo, só geraram restrições aos Estados e Municípios e reforçaram a alta concentração de poder regulatório na União.

Essa sede regulatória da União encontra respaldo no enorme rol de competências elencadas nos arts. 21, 22, 23 e 24, todos da Constituição Federal e contou com o respaldo do Supremo Tribunal Federal[10] que, em análise constitucional, confirmou a supremacia da União em detrimento dos demais entes e legitimou as reformas centralizadoras iniciadas nos anos 1990.

Com a percepção de que todo direito relevante é o direito federal, o STF vem “decidindo sistematicamente que as constituições e as leis estaduais reflitam os dispositivos federais ou são monopólios federais, o que impõe uma hierarquia das normas constitucionais e legais, apesar da Constituição não explicitar tal princípio”.[11]

Essa intervenção excessiva do Supremo Tribunal Federal[12] confirma a concentração de poder ao ente federal, já que “ao intervir como ator de veto nos processos legislativos com grande participação diretamente no âmbito estadual, o Supremo Tribunal se torna fiador da concentração de poderes nas mãos do Governo Central”.[13]

Esse favorecimento da União como ator central na definição de políticas públicas, ao seu extenso rol de competências e a falta de recursos financeiros dos Estados e Municípios tem afetado a descentralização proposta pela Constituição em 1988 e aniquilado o cooperativismo da federação, além de gerar uma insegurança jurídica aos gestores subnacionais.

Novamente, Celina Souza nos esclarece

O objetivo do federalismo cooperativo está longe de ser alcançado por duas razões principais. A primeira está nas diferentes capacidades dos governos subnacionais de implementarem políticas públicas, dadas as enormes desigualdades financeiras, técnicas e de gestão existentes. A segunda está na ausência de mecanismos constitucionais ou institucionais que estimulem a cooperação, tornando o sistema altamente competitivo.[14]

A constatação da autora nos leva à reflexão de que tanto a União quanto os Estados e Municípios têm o poder para executar as políticas públicas, mas nenhum deles está disposto a fazê-las voluntariamente.

Assim, ao invés de termos uma cooperação o que percebemos é uma relação de dependência com as reformas centralizadoras realizadas, obrigando os Estados e principalmente os Municípios a dependerem de repasses financeiros para a promoção das políticas públicas que garantirão a concretização do princípio da dignidade humana estampada na Constituição.

  • CONSIDERAÇÕES FINAIS

Dentro do enfoque descrito, o panorama atual demonstra que a União desvirtuou o pacto federativo ao centralizar os recursos financeiros, as competências administrativas, políticas e executórias e criou uma relação de dependência para os Estados e Municípios, “seja pela ausência de volume suficiente de recursos próprios, seja pela competência negativa em gerir e legislar em boa parte as matérias possíveis”. [15]

Como um Estado ou Município vai desenhar a sua própria estratégia para a implementação de sua própria política pública e fazer a prestação através do serviço público mais adequado se não tem recursos disponível ou se a qualquer momento a União poderá imputar uma nova atividade sem entregar os recursos financeiros? A resposta passa pela reforma fiscal séria, comprometida com o equilíbrio de forças entre os entes federados e que equacione corretamente as receitas tributárias e as competências administrativas[16] entre os níveis federal, estadual e municipal.

Qual a segurança jurídica que os gestores estaduais e municipais têm em nossa atualidade constitucional para gerir o seu próprio orçamento com autonomia? No atual cenário de instabilidade institucional, o que presenciamos é a insegurança jurídica. Enquanto o sobreprincípio da segurança jurídica não for elevado a condição de objetivo central no federalismo, estaremos fadados a eternas crises institucionais.

Nessa nossa realidade de crise no pacto federativo e de constante insegurança institucional é possível garantir a dignidade da pessoa humana com a prestação de serviços públicos deficitários ou inadequados à realidade local? Para que haja um federalismo cooperativo e integrado em todas as regiões, deve ocorrer a repartição de competências administrativas, legislativas e financeiras mais sensíveis ao Município, pois é esta pessoa jurídica de direito público que executa a maioria das políticas públicas através dos serviços públicos municipais e na localidade municipal que podem ser identificadas as maiores desigualdades e a busca pela dignificação de sua população.

Os principais constrangimentos enfrentados pelo federalismo decorrem, em parte, mais da dificuldade dos atores políticos em redirecionar os rumos de certas políticas públicas e “de lidar com questões macro-econômicas não antecipadas pelos constituintes de 1988 do que de problemas decorrentes do desenho constitucional”.[17]

Enquanto adotarmos o modelo atual em que a União está pujante de recursos financeiros e cada vez mais impõe ao Município a obrigação de realização de uma política pública sem o repasse financeiro, mais veremos as desigualdades sociais se acentuarem.

O ente federal não pode determinar verticalmente que o Município atenda a educação infantil de crianças até uma certa idade sem destinar os recursos necessários para a construção de escolas, equipamentos (como mesas, cadeiras, livros, computadores), contratação de servidores para atender as crianças, alimentação e transporte.

No momento que o Município deve cumprir uma vontade imposta pela União sem discussão, sem a contrapartida financeira e com a ameaça de responsabilização cível, administrativa e criminal do gestor municipal, não podemos mais falar em pacto federativo e sim em Estado Unitário.

O presente estudo tentou abordar a segurança jurídica e a dignidade da pessoa humana concretizadas em uma realidade municipal no momento de crise aguda do pacto federativo, onde verificamos o esfacelamento das instituições locais que a cada dia que passa possuem menos recursos financeiros para executar as políticas públicas e dar uma condição mínima de vida para os seus habitantes, respeitando e concretizando o interesse público primário.

Conclui-se que não é mais viável o Município suportar imposições fixadas pela União e/ou Congresso Nacional sem que seja atribuída a competência arrecadatória,  criando um sistema adequado de redistribuição tributária.

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[1] Mestrando em Direito pelo Programa de Mestrado em Direitos Fundamentais e Democracia do Centro Universitário Autônomo do Brasil – UNIBRASIL. Pós graduado em Direito Civil pela UFPR/ESA. Pós graduado em Direito Administrativo pela UNP. Bacharel em Direito pela PUC/PR. Integrante do Núcleo de Pesquisa em Direito Constitucional – NUPECONST/UNIBRASIL.

[2] MENDES, Marcos José. Federalismo fiscal brasileiro no âmbito econômico: criação de obrigações aos Estados e Municípios sem o respectivo suporte financeiro. In: MENDES, Gilmar Ferreira; CAMPOS, César Cunha (Organizadores). Federalismo Fiscal Brasil – Alemanha. v. 4. São Paulo: FGV Projetos, 2016, p. 27-42.

[3] FISCHER, Octávio Campos. Federalismo e democracia no Brasil: apontamentos iniciais. In: FISCHER, Octávio Campos (Coordenador). Federalismo fiscal e democracia. Curitiba: Instituto Memória – Centro de Estudos da contemporaneidade, 2014, p. 13-25.

[4] GRANADO, Antonio; PERES, Ursula Dias. Reforma tributária: aspectos importantes acerca da federação, atribuições dos entes e o financiamento da ação pública. In: Reforma do Estado brasileiro: perspectivas e desafios. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung 2010, p. 45.

[5] GRANADO, Antonio; PERES, Ursula Dias. Reforma tributária: aspectos importantes acerca da federação, atribuições dos entes e o financiamento da ação pública. In: Reforma do Estado brasileiro: perspectivas e desafios. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer Stiftung 2010, p. 45.

[6] ISMAEL, Ricardo. Os contornos do federalism cooperativo brasileiro na Constituição de 1988. XIV Encontro regional da ANPUH/Rio, Rio de Janeiro:UNIRIO, v. 19, 2010.

[7] SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Revista de Sociologia Política, Curitiba, 24, p. 105-121, jun. 2005.

[8] MARRAFON, Marco Aurélio; LIZIERO, Leonam Baesso da Silva. Competências constitucionais da União e o Supremo Tribunal Federal: fiadores da centralização no federalismo brasileiro. In: FISCHER, Octávio Campos (Coordenador). Federalismo fiscal e democracia. Curitiba: Instituto Memória – Centro de Estudos da contemporaneidade, 2014, p. 26-47.

[9] REGIS, André. O novo federalism brasileiro. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2009, p. 56.

[10] “Conforme pesquisas realizadas por TOMIO e ROBL FILHO e por COSTA e BENVINDO (coordenadores), em grupos diferentes e sem prévio contato (um oriundo da Universidade Federal do Paraná – UFPR e outro da Universidade de Brasília – UnB) trazem conclusões muito semelhantes, indicando a fraca força do federalism no Brasil pelos resultados das decisões nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADI) no STF”. MARRAFON, Marco Aurélio; LIZIERO, Leonam Baesso da Silva. Competências constitucionais da União e o Supremo Tribunal Federal: fiadores da centralização no federalismo brasileiro. In: FISCHER, Octávio Campos (Coordenador). Federalismo fiscal e democracia. Curitiba: Instituto Memória – Centro de Estudos da contemporaneidade, 2014, p. 26-47.

[11] SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Revista de Sociologia Política, Curitiba, 24, p. 105-121, jun. 2005.

[12] SIQUEIRA, Dirceu Pereira; BRITO, Jaime Domingues. Federalismo brasileiro: repartição de competências versus inclusão social – uma convivência possível ou necessária? In: DOS SANTOS, Murilo Angeli Dias; SIQUEIRA, Dirceu Pereira (Organizadores). Estudos contemporâneos de direito – desafios e perspectivas. 1 ed. Bauru, SP: Canal6 editora, 2011, p 86.

[13] MARRAFON, Marco Aurélio; LIZIERO, Leonam Baesso da Silva. Competências constitucionais da União e o Supremo Tribunal Federal: fiadores da centralização no federalismo brasileiro. In: FISCHER, Octávio Campos (Coordenador). Federalismo fiscal e democracia. Curitiba: Instituto Memória – Centro de Estudos da contemporaneidade, 2014, p. 26-47.

[14] SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Revista de Sociologia Política, Curitiba, 24, p. 105-121, jun. 2005.

[15] MARRAFON, Marco Aurélio; LIZIERO, Leonam Baesso da Silva. Competências constitucionais da União e o Supremo Tribunal Federal: fiadores da centralização no federalismo brasileiro. In: FISCHER, Octávio Campos (Coordenador). Federalismo fiscal e democracia. Curitiba: Instituto Memória – Centro de Estudos da contemporaneidade, 2014, p. 26-47.

[16] WERNECK, Ana Paula; SILVA, Bruna Isabelle Simioni; DINIZ, Thiago Antonio Nascimento. O pacto federativo tributário. In: FISCHER, Octávio Campos (Coordenador). Federalismo fiscal e democracia. Curitiba: Instituto Memória – Centro de Estudos da contemporaneidade, 2014, p. 68-95.

[17] SOUZA, Celina. Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil pós-1988. Revista de Sociologia Política, Curitiba, 24, p. 105-121, jun. 2005.

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