ETP: ANTES DE TUDO, UM DOCUMENTO DE RAZÕES E CONTRARRAZÕES, ALINHADO AO PCA E PDTI.

Angelina Leonez[1] | Walter Cunha[2]

Antes mesmo de se iniciar a elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP), é imprescindível reconhecer o papel estratégico do Plano de Contratações Anual (PCA), previsto no art. 12, inciso VII, da Lei nº 14.133/2021 e do Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI), tratado no art. 2º, inciso XXV  da Instrução Normativa SGD/ME nº 94/ 2022.

Importante ressaltar que o PCA consolida, de forma sistêmica e transparente, as necessidades de contratação previamente identificadas pelos órgãos e entidades da Administração Pública. Já o PDTI é o  instrumento que consolida as necessidades de TIC da instituição, orientando as iniciativas de aquisição e desenvolvimento conforme os objetivos estratégicos institucionais.

O PDTI, além de garantir o alinhamento entre os investimentos em tecnologia e os planos de gestão, é referência obrigatória para a inclusão de demandas no PCA e para a justificativa técnica que será construída no ETP, conforme estabelecido na Instrução Normativa nº 94/2022. Assim, o encadeamento entre PDTI, PCA e ETP assegura coerência, governança e rastreabilidade nas decisões de contratação pública.

O art. 18, §1º, inciso II da mesma Lei, reforça a obrigatoriedade de que o ETP demonstre a previsão da contratação no PCA, promovendo, assim, a necessária integração entre planejamento estratégico, planejamento orçamentário e a formalização da contratação pública.

A conexão entre o Plano Diretor de Tecnologia da Informação (PDTI), o Plano de Contratações Anual (PCA) e o Estudo Técnico Preliminar (ETP) é diretamente estabelecida pela Instrução Normativa SGD/ME nº 94/2022. O PDTI define diretrizes estratégicas e identifica as necessidades de TIC do órgão, funcionando como documento de planejamento tático-operacional.

As demandas devem ser inseridas no PCA, que consolida todas as contratações previstas para o exercício seguinte, garantindo transparência e controle. O ETP, por sua vez, deve referenciar tanto o PDTI quanto o PCA, demonstrando a viabilidade técnica e econômica da contratação proposta.

Esse encadeamento visa assegurar uma gestão pública eficiente, fundamentada em planejamento, governança e racionalidade na tomada de decisões

Nesse contexto, o Estudo Técnico Preliminar (ETP), longe de ser uma mera cópia do Termo de Referência (TR), é sobretudo o registro formal das reflexões feita por parte da Equipe de Planejamento da Contratação com as razões e contrarrazões que suportam suas escolhas quanto aos rumos da contratação, visando à busca da solução mais adequada.  

Ora, a origem do ETP decorre diretamente das obrigações de Planejamento e de Transparência das decisões. Ou seja, é necessário demonstrar nos autos que as decisões foram tomadas tempestivamente e com as melhores informações possíveis à época. E mais, é necessário que tais decisões estejam disponíveis para o devido escrutínio das partes interessadas. No caso do Setor Público, tal obrigação é sinônimo de transparência ativa, salvo hipótese de restrição legal. 

Não há dúvida que, durante o processo da compra pública, qualquer escolha dos responsáveis – como ato administrativo que é – deve vir sempre acompanhada da devida motivação. O que se destaca agora é que, em regra, a escolha: não deve ser feita de forma açodada ou espalhada nos autos; seja acompanhada das suas alternativas e requisitos, para permitir a replicabilidade da análise; e que traga consigo o raciocínio pelo qual a Equipe de Planejamento da Contratação chegou àquela escolha.  

– Ah, mas quando eu vou comprar lá em casa, eu não preciso dessa burocracia toda. 

Sem dúvida, se o dinheiro for realmente seu, existe uma boa probabilidade de que de fato tal afirmação seja verdade. Mas cabe destacar que, mesmo “em casa”, por vezes temos que dar satisfação a várias partes interessadas (núcleo familiar, por exemplo).  

Então, se estamos falando que Recursos Públicos, de pronto, temos pelo menos mais de 200 milhões de pessoas para dar satisfação. É só lembrar dos princípios da Indisponibilidade dos Bens Públicos, segundo o qual os tais bens não são (só) seus para que você disponha deles como bem entender. Em decorrência, temos o dever de explicar o que estamos fazendo com esses bens, ou seja, temos o dever de explicitar de forma clara, não só do resultado, mas do respectivo planejamento que levou àquele resultado.  

E aqui não estamos falando apenas da decisão de escolher determinado modelo detrimento de outro, a qual reflexivamente tendemos a deixar a resolução da disputa por conta do pregão. Estamos a falar sim de uma análise mais profunda, abarcando o quanto possível TODAS as decisões relevantes que possam impactar os rumos da contratação.  

Por exemplo, devemos escolher um HD de alta capacidade X ou Y? Essa inofensiva dúvida já está precedida de várias decisões que talvez não estejam transparentes e acabam limitando ou induzindo o universo de escolhas do interessado. Poderíamos aprofundar a análise com outras perguntas: Mas por que HD e não SSD?  E por que HD de alta capacidade, se a nossa política de TIC preconiza que em regra os arquivos devem estar na Rede? Mas como “Rede” bastaria o drive de Rede Interna ou contemplaria também a Nuvem Pública? E assim vai… 

Como outro exemplo, imaginemos que precisamos colocar pontos de redes e um determinado prédio recém destinado à nossa organização.  

– Para que perder tempo com isso? Vamos logo contratar um cabeamento Cat6! 

É claro que durante o processo fatalmente alguém iria acabar avisando o “apressadinho”. Mas imaginemos, por hipótese, que a iniciativa seguisse seu curso e somente no dia do início dos trabalhos o “sabe tudo” tomasse conhecimento que o prédio é… TOMBADO (!?!). Traduzindo, as modificações iminentes deveriam ter sido previamente autorizadas por entidades externas! O leitor consegue dimensionar o tamanho desse B.O.? Talvez o responsável técnico tivesse optado por uma solução wireless se ele tivesse estudado o ambiente, mas ele estava muito ocupado “tendo certeza de tudo” para pensar nisso.  

– Ah, mas esse tipo de erro não ocorre na realidade! 

Talvez não nos autos do processo. Mas o leitor se surpreenderia com a quantidade de EQUIPAMENTOS PARADOS por falta de estrutura e de SERVIÇOS NÃO EXECUTADOS por conta de pré-requisitos não realizados. A confirmar no noticiário do domingo à noite.  

Percebe-se assim que, mesmo em decisões aparentemente simples como a escolha de um dispositivo de armazenamento ou a escolha da solução de rede, várias questões devem ser ponderadas. E não queremos só saber as RAZÕES para as soluções escolhidas, queremos também saber as CONTRARRAZÕES para as soluções preteridas. Se você conhece um pouco dos artefatos de contratação, sabe que não há no TR espaço para esse tipo de reflexão. A elaboração do TR exige que o objeto da contratação já esteja definido, bem como parte do princípio de que a entidade pública já está preparada para receber e operar a solução. E, como vimos, não é bem assim… 

É claro que o Gestor pode ter “na ponta da língua” as justificativas para todas as nossas perguntas (ou não). Contudo, estar na “ponta da língua” não é suficiente, essas justificativas precisam estar documentadas de forma transparente, tempestivas e concentras – atualmente, em um documento chamado ETP. 

– Ah, mas o Gestor já sabe o que quer 

Não tenho dúvidas de que ele sabe o que quer… Aliás, talvez tenhamos algumas dúvidas sim: Será que ele está atualizado quanto às soluções de mercado possíveis, ou apenas ACHA que está? Será que ele está atualizado quanto aos requisitos técnicos e de segurança ou só ACHA que está? Será que ele está atualizado quanto aos instrumentos de contratação ou só ACHA que está?  

No mínimo, as partes interessadas têm que ter acesso às informações para confirmar se o gestor está mesmo atualizado ou terem a oportunidade de avisá-lo de que não está. Por esse prisma, o ETP também se apresenta como mais um instrumento de Mitigação de Riscos para o Gestor.  

Concluindo, as dúvidas aqui suscitadas estão respondidas de forma tempestiva, transparente e concentrada no seu processo de contratação? Você explicitou as fontes e métodos usados para a tomada de decisão? Não? Então parabéns! Você acabou de entender por que você precisa de um ETP.  

REFERÊNCIAS

BRASIL. Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021. Lei de Licitações e Contratos Administrativos. Disponível em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2021/lei/L14133.htm. Acesso em: 21 jun. 2025.

BRASIL. Instrução Normativa SEGES/ME nº 94, de 23 de dezembro de 2022. Dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de bens e serviços de tecnologia da informação e comunicação pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional. Disponível em: https://www.gov.br/governodigital/pt-br/contratacoes-de-tic/instrucao-normativa-sgd-me-no-94-de-23-de-dezembro-de-2022.Acesso em: 21 jun. 2025.

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[1] Especialista em Gestão Pública e em Licitações e Contratos. Graduada em Administração pela UFRN, e pós-graduanda em ESG e Sustentabilidade Corporativa. Servidora de órgão Federal, no qual atuou na implantação do Plano de Contratações Anual, atuou como Pregoeira, Presidente de Comissão Permanente de Licitações, e Coordenadora de Licitações, Compras e Contratos. Atualmente Coordenadora-Geral de Licitações e Contratos nacionais e Internacionais na Advocacia-Geral da União-AGU.  Autora de artigos e e-books sobre Planejamento das Contratações, dentre outros temas, conteudista da Escola Nacional de Administração Pública – ENAP, e instrutora em treinamentos na área de contratações públicas.

[2] Mestre em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas (FGV/EBAPE). MBA em Gestão de Projetos (FGV/ISAE). Engenheiro Eletrônico pelo Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA). Auditor Federal de Finanças e Controle da Controladoria-Geral da União (AFFC-CGU). Professor e Palestrante sobre Governança Pública, Gestão de Segurança da Informação e Contratações de TIC.